서울 외곽 '토허제 해제' 기대감 솔솔...김윤덕·오세훈 비공개 회동에 촉각

김윤덕·오세훈 비공개 회동...토허제 조정 논의 추정

서울 전역이 토지거래허가구역(토허제)으로 묶인 가운데 서울 외곽 지역을 중심으로 토허제 해제 기대감이 급속히 확산하고 있다. 강남 수준의 규제를 견디기 어렵다는 주민들의 불만과 정부·여당에 대한 반감이 커지는 가운데 김윤덕 국토교통부 장관과 오세훈 서울시장이 비공개로 회동하자 토허제 해제가 임박했다는 관측이 시장에서 힘을 얻고 있다. 국토교통부와 서울시 등에 따르면 김윤덕 장관과 오세훈 시장은 지난 12월 1일 서울 모처에서 만찬 회동을 가졌다. 이는 지난 11월 13일 첫 오찬 회동 이후 18일 만이다. 당시 두 사람은 서울 주택시장 안정을 위해 수시 소통 채널을 운영하겠다는 계획을 밝힌 바 있다. 업계에서는 이번 회동에서 토허구역 조정 논의가 이뤄졌을 가능성에 주목한다. 집값 안정화를 위해 서울에선 도심지 주택 공급이 필수적인데 대출 규제, 조합원 지위 양도 제한 등 규제가 강화되면서 사업에 어려움을 겪고 있기 때문이다.

토지거래허가제란? 갭투자 차단이 핵심

토지거래허가제는 부동산 투기를 방지하고 시장 안정을 위해 특정 지역의 부동산 거래를 제한하는 제도다. 개발 예정지 또는 투기가 우려되는 지역에 투기적 거래를 막기 위한 것으로, 일정 규모 이상 주택·상가·토지 등 거래 시 관할 구청장으로부터 사전허가를 받아야 한다.

토지거래허가제 주요 규제 내용
일정 규모 이상의 부동산(아파트 포함) 사고팔 때 지자체 허가 필수
집을 사는 사람은 실거주 목적을 증명해야 하고, 최소 2년간 실거주해야 함
전세를 끼고 집을 사는 '갭투자' 불가능
허가 없이 거래할 경우 법적 효력 없음

현재 서울시 내 토지거래허가구역으로 지정된 곳은 대치동·삼성동·청담동(강남구)과 잠실동(송파구) 등 국제교류복합지구 일대(14.4㎢), 압구정동(강남구)·여의도동(영등포구)·목동(양천구)·성수동(성동구) 등 주요 재건축·재개발 단지(4.58㎢), 신속통합기획 및 공공재개발 후보지(7.75㎢) 등 총 65.25㎢ 규모다.

2025년 2월 해제 후 집값 급등...35일 만에 재지정

서울시의 토허제 정책은 올해 급변했다. 2025년 2월 12일 서울시는 국제교류복합지구 인근 4개동(송파구 잠실동, 강남구 삼성·대치·청담동)에 위치한 아파트 305곳 중 291곳에 대한 토지거래허가구역 지정을 해제했다. 재산권 침해 문제와 부동산 거래 침체를 해소하려는 조치였다. 그러나 토지거래허가구역이 해제되자 아파트 가격은 급등했다. 한국부동산원에 따르면 강남 3구(강남·서초·송파구) 아파트값은 7년 만에 가장 큰 폭으로 뛰었다. 특히 송파구 잠실동 트리지움 59㎡는 2월 22일 역대 최고가인 24억 5,000만원에 팔렸다. 1월 실거래가가 22억 5,500만원이었다는 점에서 한 달여 만에 2억원 가까이 오른 것이다.

일자	내용	비고
2025.02.12	잠실·삼성·대치·청담 아파트 291곳 토허제 해제	305곳 중 14곳 제외
2025.02.22	잠실 트리지움 59㎡ 24억 5천만원 역대 최고가	한 달 만에 2억원 상승
2025.03.19	강남·서초·송파·용산구 전체 아파트 토허제 재지정	35일 만에 정책 번복
2025.03.19	토허구역 52.79㎢ → 163.96㎢로 3배 확대	서울 면적의 27%

서울시는 35일 만인 3월 19일 정책을 번복했다. 강남·서초·송파·용산구 전체 아파트를 토지거래허가구역으로 재지정한 것이다. 지정 구역은 약 2,200개 단지, 40만 호에 달했다. 토허구역은 52.79㎢에서 163.96㎢로 3배 확대됐다. 잠실 등 토허구역 14.4㎢를 해제했다가 한 달 만에 110.65㎢를 새로 지정한 꼴이 됐다.

오세훈 "토허제 지나치게 넓게 지정" 발언

오세훈 시장은 토허제 조정 필요성을 공개적으로 언급해왔다. 오 시장은 지난 11월 말 서울시의회 정례회 시정질문에서 "풍선효과가 우려되더라도 토허제 지정 지역을 최소화했어야 했는데 지나치게 넓게 지정됐다"며 "해제 여부를 검토할 시점이 됐다"고 밝혔다. 앞서 1월 14일 오세훈 시장이 직접 기획한 '규제 풀어 민생 살리기 대토론회'에서는 "재산권 행사를 침해하는 토지거래허가구역 지정 규제를 철폐해 달라"는 시민 의견이 제기됐고, 서울시가 신속한 검토 후 원하는 답변을 내놨다.

풍선효과가 우려되더라도 토허제 지정 지역을 최소화했어야 했는데 지나치게 넓게 지정됐다. 해제 여부를 검토할 시점이 됐다. - 오세훈 서울시장 (서울시의회 시정질문)

오 시장의 이러한 발언은 토허제 조정에 대한 강한 의지를 드러낸 것으로 해석된다. 특히 김윤덕 장관과의 연이은 비공개 회동은 실제 정책 조정이 진행 중일 가능성을 시사한다.

서울 외곽 지역 중심 해제 전망...노도강·금관구 거론

시장에서는 서울 외곽 중저가 지역 중심으로 해제가 우선 검토될 수 있다는 전망이 빠르게 확산되고 있다. 거론되는 곳은 이른바 '노도강'(노원·도봉·강북), '금관구'(금천·관악·구로)를 포함해 중랑구, 성북구, 은평구, 강서구, 중구, 종로구, 동대문구, 서대문구까지, 공급 압력이 높은 서울 구도심 및 외곽 저가 아파트 밀집 지역이다.

구분	지역	해제 가능성
서울 외곽 (노도강)	노원·도봉·강북구	높음 - 가격 상승 미미, 주민 불만 높음
서울 외곽 (금관구)	금천·관악·구로구	높음 - 가격 상승 미미, 주민 불만 높음
기타 외곽	중랑·성북·은평·강서구	중간 - 조정 검토 대상
강북 도심	중·종로·동대문·서대문구	중간 - 조정 검토 대상
강남 3구	강남·서초·송파구	낮음 - 규제 유지 전망
한강벨트	마포·용산·성동·광진·동작·강동·영등포·양천구	낮음 - 규제 유지 전망

반면 강남·서초·송파 등 강남 3구, 그리고 한강벨트로 분류되는 마포·용산·성동·광진·동작·강동·영등포·양천 등 주요 수요 집중지는 토허제 유지가 유력하다는 게 시장의 일반적 해석이다. 가격·수요 압력이 가장 높은 축은 규제를 풀기 어렵다는 현실론이 반영돼 있다.

토허제 해제 예상 지역 특징
서울 외곽 중저가 아파트 밀집 지역
집값 상승폭이 미미하거나 하락한 지역
애초에 가격 급등 우려가 낮았던 지역
강남권과 거리가 먼 지역
주민들의 규제 불만이 높은 지역

국토부 "해제 논의 없었다" 공식 부인

하지만 국토교통부는 토허구역 해제 논의에 대해 선을 긋고 있다. 국토부는 12월 3일 해명자료를 통해 "서울 일부 지역에 대한 토허구역 해제 시점 등을 조율했다는 언론 보도 내용은 사실이 아니다"고 부인했다. 정책 신호가 곧 기대 심리와 매수 전환으로 연결되는 부동산 시장 특성상 사전 통제의 목적이 깔린 것으로 보인다. 김윤덕 장관과 오세훈 시장의 회동이 사실임에도 토허제 논의를 부인한 것은 시장 과열을 막기 위한 조치로 해석된다.

서울 일부 지역에 대한 토허구역 해제 시점 등을 조율했다는 언론 보도 내용은 사실이 아니다. - 국토교통부 해명자료 (12월 3일)

전문가들 "일부 조정 불가피" 전망

그럼에도 이번 비공개 회동은 단순히 형식적 만남으로 보기 어렵다는 분석이 나온다. KB부동산 발표에 따르면 11월 서울 아파트 매매가격은 전월 대비 1.72% 상승, 2020년 9월 이후 5년 2개월 만에 가장 큰 폭을 기록했다. 전 지역 토허제, 대출제한, 세제 압박 등 연속 규제에도 불구하고 주택 수요 심리는 꺾이지 않았다는 점에서 정책 당국이 타이밍을 두고 고심할 수밖에 없는 상황이다.

서울 외곽 지역은 애초에 가격이 급등했던 곳이 아닌 데다 기존 대출 규제도 적용되고 있어 가격 폭등으로 이어질 가능성이 낮다. 일괄적인 규제로 인한 부작용이 커지고 있는 만큼 조정이 불가피할 것으로 전망한다. - 심형석 우대빵연구소 소장

국회 입법조사처도 지난 11월 24일 발간한 '10·15 주택시장 안정화 대책의 주요 내용과 과제' 현안분석 보고서를 통해 "시장 과열 정도가 심하지 않은 지역까지 규제를 받는다는 지적이 있다"며 "주택시장 동향을 면밀하게 모니터링해 과열이 진정된 지역부터 순차적으로 규제를 완화하는 탄력적이고 유연한 운영이 필요해 보인다"고 지적했다.

대통령실 "토허제 길게 끌 수 없다" 메시지

대통령실에서도 "토허제를 길게 끌 수 없다"는 메시지가 공개적으로 나왔다. 이는 정부 10·15 대책 이후 1개월 정도 지나면서 부작용이 나타나고 있기 때문이다. 규제지역 안에서는 거래가 얼어붙고 전세·월세 불안이 커지는 반면 규제 밖에서는 집값이 오르는 현상이 이어지고 있다. 김용범 대통령실 정책실장이 "토허제는 임시 조치"라고 언급한 직후 김윤덕 장관과 오세훈 시장의 두 번째 만남이 성사됐다는 점에서 정책 전환 시그널이 시장에 바로 반영되는 분위기다.

내년 지방선거 앞두고 변수로 부상

토허제 조정은 내년 지방선거를 앞두고 정치적 변수로도 부상하고 있다. 서울 외곽 지역 주민들의 불만이 높아지는 가운데, 규제 해제가 표심에 영향을 줄 수 있기 때문이다. 국토부 내부에서는 내년 지방선거, 봄 이사철, 단기 공급대책의 가시성 등이 복합적으로 얽힌 만큼 '속도 조절론'이 힘을 얻는 것으로 알려졌다. 일부 매체는 핵심 관계자의 말을 빌어 "두 사람이 직접 만난 것은 사실이고 토허제 해제 시점과 공급대책을 두루 놓고 논의한 것으로 안다"고 보도한 바 있다.

시장 양극화 심화 우려...신중한 접근 필요

토허제 해제 이후 부동산 시장 양극화가 심화될 우려도 제기된다. 2월 해제 당시 강남권을 중심으로 아파트 가격이 오른 반면, 노원·도봉·동대문 등 서울 동북권의 집값은 떨어졌다. 수도권 및 지방 역시 하락세를 이어가며 인천, 경기, 세종 등의 지역에서 부동산 시장이 위축되는 모습을 보였다.

토허제 해제 시 예상되는 영향
긍정적: 재산권 보호, 부동산 시장 활기, 정비사업 활성화
부정적: 강남권 집값 추가 상승, 시장 양극화 심화, 투기 수요 유입
우려: 전세사기 증가, 비아파트 시장 위축, 갭투자 재개

전세사기 등의 영향으로 비아파트 시장의 수요가 줄어들면서 전·월세 시장 불안이 가중되는 상황이다. 강남권에서도 연립·다세대 주택 등 비아파트 시장은 거래가 급감하는 현상이 나타났다. 서울시는 "부동산시장 투기행위 발생 시에는 토지거래허가구역 재지정을 즉시 추진하는 등 엄정하게 대응해 나가겠다"며 "다른 지역에 비해 거래량이 비정상적으로 늘거나 상승폭이 과도해 사회적 문제가 된다면 구역 재지정을 하겠다"고 밝혔다.

전망: 단계적·선별적 해제 가능성

시장 전문가들은 토허제가 완전히 해제되기보다는 단계적·선별적으로 조정될 가능성이 높다고 전망한다. 가격이 오르지 않은 지역부터 먼저 해제하는 방안이 유력한 시나리오로 제기되고 있다. 일각에서는 과거 '핀셋규제'처럼 강남 3구, 마포, 용산구, 성동구 등 핵심 지역만 규제로 묶고 나머지를 해제하는 방식도 거론된다. 이는 서울시가 2월에 발표했던 '광범위→핀셋 지정' 전환 방침과도 일맥상통한다.

조정 시나리오	내용	가능성
시나리오 1	서울 외곽 (노도강·금관구 등) 우선 해제	높음
시나리오 2	강남 3구만 유지, 나머지 해제	중간
시나리오 3	핵심 지역(강남 3구+한강벨트) 유지, 나머지 해제	중간
시나리오 4	현행 유지 (전 지역 토허제)	낮음

조정 시기는 내년 봄 이사철 이전이 유력하다는 관측이 나온다. 지방선거를 앞두고 민심을 달래고, 이사 수요가 집중되는 봄철 전에 시장 안정을 도모하려는 의도로 풀이된다.